核心观点：

当前参与碳中和的发展中国家呈现明显的两级分化，我国作为能源匮乏与人口质量 红利并存的发展中国家，在当前阶段推进碳中和有利于经济长期发展。根据欧美经 验，我国建立全国或跨区域的碳权交易所是实现碳中和的重要条件。

参与碳中和的发展中国家呈 K 形分布，制造业处于粗犷发展阶段的不适合参与

当前将碳中和作为发展目标的以发达国家为主，发展中国家数量较少，参与的发展中 国家呈现明显的两级分化。一是落后的发展中国家，本身经济不依赖制造业且经济总 量较低。二是发达的发展中国家，除中国外普遍对制造业依赖程度较低，资源禀赋明 显。发展中国家推行碳中和的必要性不能一概而论。对于发达程度和国民收入水平较 高的发展中国家，可以尝试推进碳中和。发达程度较低的发展中国家也可以尝试推 进，此类国家多数没有大力发展制造业的基础，对产业和经济的限制相对较弱。对其 他经济发展重速度不重质量的发展中国家，其制造业还处在高速粗犷发展阶段，此类 国家推进碳中和容易成为制造业发展的掣肘。

中国能源匮乏与人口质量红利并存，当前阶段推进碳中和较为合适

我国是能源匮乏与人口质量红利并存，在当前阶段推进碳中和有利于经济长期发展。 一是碳中和后能源投资逐渐转化为制造业投资，可以在规避我国能源匮乏缺陷的同 时发挥人口质量红利。二是随着需求增长和技术成本下行，光伏、新能源车等行业从 产业补贴阶段进入盈利阶段，我国推进碳中和底气充足。我国实现碳达峰时的人均 GDP 水平预计显著低于发达国家，这也对碳中和规划提出更高要求。

欧洲拥有全球顶层设计完善的碳中和规划体系，管理体制按碳排放类型划分

欧洲是全球碳中和行动起步最早、法律体系最完善的经济体，计划在 2050 年实现碳 中和，2030 年前每年新增 2600 亿欧元投资。欧盟将温室气体分为两类，一类是欧盟 碳排放交易系统（ETS）的交易标的，主要交易能源、工业和航空行业产生的碳排放， 本类产业的排碳量主要以欧盟碳排放交易系统为载体开展监管，不严格区分国别，对 欧盟各个成员国内的对应产业都实行一致性的管理措施，占欧盟总碳排放量的 40％， 要求到 2030 年减排 43%。另一类是交通、建筑和农业等不在欧盟 ETS 中流通的产 业排碳，对于这类产业的监管欧盟仅对各成员国的排放量设定总量约束，但对各国 的具体管理手段和具体行业的减排规划不施加硬性约束，占欧盟总碳排放量的 60％， 要求到 2030 年减排 30%。

美国州政府的碳中和规划强于联邦层面，交易体系较为发达

美国节能减排规划起步较早，但联邦层面受制于两党理念差异立法推进不利，拜登 上任后以行政命令形式明确 2050 年的碳中和目标，并计划未来 4 年增加 2 万亿绿色 投资（尚未立法）。美国州政府层面有着比联邦层面更为完善的碳中和约束，典型案 例如加州政府。加州早在 2006 年便通过州层面的《全球变暖解决方案法》明确 2050 年的减排目标，2018 年以行政命令明确 2045 年实现碳中和；加州主要通过碳交易制 度下的额度上限管理实现减排目标，该制度覆盖的碳排放量占排放总额的 85%。交 易体制较为完备，在整体减排进程、交易对象、不同行业的配额分配以及价格调控都 有完整的管理体系。此外，美国还有多个洲际节能减排体制。

全球范围内可能逐步建立国际碳中和交易市场

根据欧美经验，我国建立全国或跨区域的碳权交易所是实现碳中和的重要条件。 未来可能会建立全球化的碳权交易市场，从而进一步促进碳权在全球范围内的合理 定价与分配。各国目前碳交易所存在较大差异，较难一步到位建立全球范围、全行业 的交易所。一方面各国管理制度存在差异，各国交易所中纳入交易对象的行业各不相 同，难以在统一交易制度下运行。另一方面，鉴于各国技术水平存在差异，各国碳交 易所的交易价格也较为离散，如果在一刀切的交易制度下运行，容易形成技术发达国 家向技术落后国家“征税”的局面，不利于技术落后国家的参与热情。为此，全球范 围内可能率先建立某一行业的碳权交易市场作为尝试，潜在的方向如能源行业，这也 是全球碳交易所交易标的中的共性行业。国际交易所初期可能以发达国家牵头、发展 中国家自愿参与的方式开展。在此过程中，需要为碳配额设计合理的跨国互认方式。

1. 发展中国家是否要搞碳中和？

1.1. 发展中国家推进碳中和的结构呈 K 形分布

根据统计，当前全球范围内已有 6 个国家通过立法方式明确将在 2050 年前实现 碳中和，包括英国、法国、丹麦、瑞典、新西兰和匈牙利；6 个国家（地区）已提出 立法草案，分别为欧盟、加拿大、韩国、西班牙、智利以及斐济；此外，还有 14 个 国家将碳中和纳入政策议事日程，包括中国。不难发现，当前将碳中和作为发展目标 的多以发达国家为主，占比达 64%；发展中国家数量较少，占比仅 36%。当前将碳 中和作为战略目标的发展中国家呈现较为明显的两级分化。

一是较为落后的发展中国家，本身经济不依赖制造业且经济总量规模较低，碳中 和的执行难度较低，这些发展中国家从碳达峰过渡到碳中和的平均时间均少于发达 国家。例如，目前发展中国家如不丹已实现碳中和目标。不丹人口不足 100 万，国民 收入水平较低，人均 GDP 仅 3317 美元；对制造业依赖较低，制造业增加值在 GDP 中占比仅 7.12%；且国土内森林和水电资源较为丰富，目前处于“碳负”状态，已经 领先所有发达国家实现碳中和。

二是较为发达的发展中国家，如中国、智利、巴西、阿根廷等，人均 GDP 均接 近或超过 10000 美元。在国民收入或经济较为发达的情况下，此类国家有改善经济增 长质量和人民生活质量的诉求。除中国外，此类国家还具有一项共性特征，即普遍对 制造业依赖程度较低。诸如巴西制造业增加值在 GDP 中占比不足 10%；南非、智利 略超 10%，远低于中国的 27%，也低于美国、欧盟等经济体。此类国家自身多有较 强的资源禀赋，一方面在能源等领域对碳排放能源的依赖程度较低。如巴西、苏里南、 智利三国水力发电在总发电量中的占比较高，均超过 30%；阿根廷水力发电占比同 样达到 26%，远远高过中国、欧盟及美国等国。另一方面，经济本身较为依赖资源品 出口，对高能耗型产业依赖度较低，典型如巴西、智利、苏里南等国。

此外，约有 22 个发达国家和 4 个发展中国家已将碳中和目标立法和纳入国家战 略。其中，大部分发达国家从 20 世纪 90 年代起已陆续实现，少数将在 2020 年或 2030 年前实现碳达峰；发展中国家中只有马绍尔群岛明确了“在 2030 年前碳达峰、 2050 年前碳中和”的计划，而南非、斐济、智利只公布了实现碳中和的时间是 2050 年。这意味着这些发展中国家从碳达峰过渡到碳中和的平均时间将少于发达国家，需 要具有更高的碳减排效率。

对于以上技术能力较强且有技术改善意愿和基础的发展中国家，其碳中和规划 时间节点和目标已经形成，并已开始积极实践。例如，智利虽尚未公布碳达峰计划， 但目前计划于 2050 年实现碳中和，计划于 2024 年前关闭 28 座燃煤电厂中的 8 座； 2025 年前将电网内的煤炭份额从 40%削减至 20%；2030 年前使温室气体排放量比 2007 年减少 30%并且可再生能源占本国能源总量的比例提高至 70%；2040 年前逐步 避免化石燃料煤电。南非尚未公布碳达峰计划，但规划 2050 年实现碳中和。南非从 2019 年开始向企业征收 8 美元每吨二氧化碳排放的碳税，2020 年 9 月公布了低排放 发展战略（LEDS），计划到 2050 年成为净零排放经济体，到 2040 年完全淘汰燃煤发 电，并杜绝投资天然气。

1.2. 经济和制造业处于高速、粗犷发展阶段的发展中国家不适合碳中和

结合当前现状，我们认为发展中国家推行碳中和的必要性不能一概而论。对于发 达程度较为理想、国民收入水平较高（接近 10000 美元）的发展中国家，可以尝试推 进碳中和。一方面经济发展有逐渐从高速发展转向高质量发展的需要，另一方面，国 民收入水平提高后有改善生活质量的诉求。

对于发达程度较低的发展中国家也可以尝试推进碳中和，诸如不丹、苏里南等， 当前均已实现碳中和，处于“碳负”状态。此类国家多数没有大力发展制造业的基础， 仅需在交通运输、能源等基数较小的消费端加以规范即可，对产业和经济的限制相对 较弱。

对于其他经济发展尚处于重速度不重质量阶段的发展中国家，其制造业还处在 高速且粗犷发展阶段，此类国家在本阶段推进碳中和容易成为制造业发展的掣肘，典 型国家诸如当前新一轮产业转移的接收国，如越南、印度、印尼等。

2. 中国能源匮乏与人口质量红利并存，当前是合适的推进阶段

中国作为发达程度与国民收入水平较高的发展中国家，当前经济正面临从高速 增长向高质量切换的诉求，具备推进碳中和的基础。此外，我国作为能源匮乏与人口 质量红利并存的国家，在当前阶段推进碳中和有利于经济长期发展。

一是碳中和后能源投资逐渐转化为制造业投资，可以在规避我国能源匮乏缺陷 的同时发挥人口质量红利。一方面是，我们曾于前期报告《碳中和使得能源投资逐渐 转化为制造业投资》中指出，新能源行业本质是制造业，高度依赖制造业技术水平而 非自然资源。新能源是在新技术的基础上，以太阳能、风能、潮汐能、地热能、氢能 等可再生能源为主，对化石能源的依赖较为有限，可以弥补我国在化石能源领域储能 不足的缺点。另一方面是，制造业发展高度依赖人口红利，我国近年来不断强化人口 红利优势，未来在以高技术为主驱动力的新能源行业将具有较强的竞争力。人口质量 红利相对人口数量红利，一般是指通过劳动力质量提高对劳动生产率和创新水平的 提升，我国政策着重强调提高国民受教育水平及劳动力技能，劳动力要素红利着重 “质量红利”而非“数量红利”。2019 年《新中国成立 70 周年经济社会发展成就报 告》显示，2013 年我国研发人员总量已超美国，此后持续稳居世界第一。整体来看， 碳中和的推进有助于我国扬长避短，充分利用经济增长的优势领域。

二是随着终端需求的增长和技术进步带动成本下行，光伏、新能源车等新能源 行业从产业补贴阶段逐步进入盈利阶段，我国推进碳中和的底气充足。在“30 达峰 60 中和”目标框架下估算，未来光伏及新能源车的市场空间较大，进入盈利期有助 于带动上述行业未来加速发展。也正是行业端开始进入盈利阶段，给予高层信心，加 速推进相关行业发展，优化供给结构，替代现有的高污染、高能耗的产业供给（详细 可参考我们前期报告《碳中和观念发生根本性转变》）。

虽然当前是我国推进碳中和较为有利的时间阶段，但从人均 GDP 的角度考虑， 我国在 2030 年实现碳达峰时的人均 GDP 水平将显著低于发达国家同期水平。如按 我国匀速实现 2035 年人均 GDP 20000 美元的假设计算，我国 2030 年人均 GDP 水平 约为 16232 美元，美国和日本实现碳达峰时人均 GDP 均超过 40000 美元；欧洲发达 国家实现碳达峰时人均 GDP 均接近或超过 20000 美元。国民收入水平落后于同期发 达国家也对我国的碳中和规划提出了更高的约束要求，也充分证明中国在全球节能 减排上是最负责任的大国。

3. 欧洲拥有全球最为成熟和完善的碳中和规划体系

3.1. 欧洲对于碳中和的规划领先，顶层设计完善

3.1.1. 欧盟碳中和的理念提出较早，对于不同时间设有阶段性的减排规划

欧洲是全球碳中和行动起步最早、法律体系最完善的大型经济体。早在 2007 年 起便逐步更新战略计划持续落实低碳计划。

欧盟最早在 2007 年提出《气候和能源一揽子计划》，明确在 2020 年实现著名的 “20-20-20”目标：一是将温室气体排放在 1990 年的基础上削减 20%；二是可再生能源在整体能源结构中的占比达到 20%；三是能源效率至少提高 20%。

2014 年欧盟再次提出《2030 气候与能源政策框架》，明确在 2030 年实现以下目 标：一是将温室气体排放在 1990 年的基础上削减 40%；二是可再生能源在整体能源 结构中的占比达到 32%；三是能源效率至少提高 32.5%。

2018 年欧盟进一步提出《2050 长期战略》，明确在 2050 年将欧洲建设成为零碳 排放的经济体，这也是欧洲首次以战略形式明确碳中和愿景。主要通过七条路径实现： 一是能源供应的脱碳；二是提倡低碳、清洁和互联的交通方式；三是升级碳中和的现 代化工业；四是提高传统能源的利用效率，从 2005 年到 2050 年，将能源消耗量减 半；五是建设智能和互联的基础设施；六是发展生态经济创造碳汇，通过土地的可持 续利用和发展农业创造更多的碳汇；七是发展碳捕捉和储存技术，利用碳捕捉和储存 技术解决二氧化碳排放问题，以降低温室气体的排放。

2019 年，欧盟发布《欧洲绿色协议》，提出三大重要愿景：一是尽快拟定发布《欧 洲气候法》，旨在将欧盟到 2050 年实现碳中和这一目标正式载入欧盟法律。二是拟 定《欧洲气候公约》，旨在吸引公民和社会各界都关注并参与气候行动。三是更新 《2030 年气候目标规划》，将此前 2030 年在 1990 年基础上减排 40%的目标提升至 55%。为了实现这一目标欧盟预计未来每年需增加 2600 亿欧元的投资。鉴于《欧洲 气候法》尚处于草案阶段，这一协议也是目前欧盟最新的对于碳中和的约束规定。

在体系性的法规约束下，欧盟的减排速度也较为突出，截至 2018 年欧盟 27 国 （另加英国）的碳排放量已较 1990 年减少 25.2%，提前完成《气候和能源一揽子计 划》中对 2020 年的阶段性减排目标。

3.1.2. 欧盟对于碳减排有较为完整的双线监管框架，主要依据是否纳入交易系统划分

鉴于欧盟整体构成较为复杂，因此欧盟从行业和国家维度两个方面对减排目标 开展监管。

首先，欧盟将温室气体排放分为两类，一类是欧盟碳排放交易系统（全称 EU Emissions Trading System，下文简称欧盟 ETS)的交易标的，主要交易能源、工业和 航空行业产生的碳排放，这类气体主要通过交易实现其减排目标，占欧盟总碳排放量 的 40％。另一类是交通、建筑和农业等不在欧盟 ETS 中流通的产业排碳，占欧盟总 碳排放量的 60％。

欧盟对第一类气体的排碳量监管主要依据产业开展，不严格区分国别，对欧盟 各个成员国内的对应产业都实行一致性的管理措施。根据此前规划，欧盟要求 ETS 到 2030 年减少 43％。2019 年《欧洲绿色协议》加速减排计划，要求 2030 年整体碳 排放量（ETS 气体+非 ETS 气体）减少 55%的减排目标，后续 ETS 的减排规划可能 进一步更新加速。本类产业的排碳量监管主要以欧盟碳排放交易系统为载体开展监 管（将于下文进行详述）。

欧盟对第二类气体的排碳量监管主要依据国别开展，换言之，对于这类产业的 监管欧盟仅对各成员国的排放量设定总量约束，但对各国的具体管理手段和具体行 业的减排规划不施加硬性约束，仅对监管路径做出宽泛建议（比如减少交通运输需 求、促进公共交通、支持建筑物翻新等）。欧盟要求必须在 2030 年之前将非 ETS 的 碳排放量比 2005 年压降 30％。（同样是基于此前 2030 年整体排碳量减排 40%的目 标，伴随目标的更新，规划进程可能进一步加速）。

从国别总量目标上看，欧盟于 2018 年通过《关于 2021 年至 2030 年成员国具有 约束力的年度减排条例》为所有成员国设定了到 2030 年的国家减排目标。以 2005 年 的排放量为基期，根据不同情况为不同的成员国设置 0%至-40%不等的减排目标，对 于成员国减排目标设定的重要参考标准是会员国的人均国内生产总值（GDP）。

此外，欧盟还为此类气体的国别监管设置了灵活的调整方式。一方面是允许本国 碳配额盈余在年度间继承，例如 2013-2019 年间欧盟成员国最多可以从上一年继承 5％ 的排放权盈余；另一方面是允许成员国将排放权盈余（annual emission allocations，简 称 AEAs）转让给其他成员国。

3.2. 欧盟拥有全球最为成熟的碳交易市场—欧盟 ETS

如上文所述，欧盟的温室气体排放可以根据产业划分为两类，其中一类便是欧 盟 ETS 的交易标的，主要交易能源、工业和航空行业产生的碳排放，对于这一类产 业的碳排放主要以欧盟碳排放交易系统为载体，通过市场化的方式调节温室气体排 放。这一交易体系成立于 2005 年，是世界上第一个国际排放交易体系。它也是全球 最主要和规模最大的碳交易市场。自 2005 年以来，欧 洲 ETS 一直是欧盟节能减排的重要基础。2005 年至 2019 年期间，碳排放交易体系 覆盖的设施的碳排放量下降了约 35％。此前欧盟令 ETS 到 2030 年减少 43％，为实 现更新后 55%的减排目标，后续减排规划可能进一步更新加速。

从覆盖范围上看，欧盟 ETS 覆盖所有欧盟国家（地区）以及冰岛，列支敦士登 和挪威。从管理对象上看，主要限制对应国家（地区）中运营的超过 11,000 个重型 耗能设备（发电站和工厂）和航空公司的碳排放量；此外，欧盟正在探讨进一步扩大 ETS 的交易碳源。从潜在交易规模上来看，涵盖了欧盟约 40%的碳排放量。从交易 场所看，主要在欧洲能源交易所（EEX）开展具体交易。从运行机制上来看，主要有 以下运行特点：

一是对系统覆盖的碳源设备设置碳排放上限，配额上限根据基期设备的历史生 产数据计算得到；这一上限将伴随时间推移逐步下调，以此保障欧盟可以顺利实现 阶段性的减排目标。比如欧盟在 2013-2020 年间每年将上限下调 1.74%以确保可以 完成 2020 年 20%的减排目标，预计未来十年 ETS 碳排放上限的年均衰减速度将达 到 2.2%。

二是根据不同行业类型的发展需要灵活分配碳权配额。在上限之内，企业可以 交易碳权配额从而满足自身的排放需求。各企业获得初始配额的方式有两种：一方面 是部分企业可以获得免费配额，免费配额的分配额度根据时间和行业而异；另一方面是免费配额以外的剩余配额各企业需要通过拍卖的方式竞价购买。当前 ETS 处于 2013-2020 年间的交易阶段，对于 ETS 内交易的三大行业而言：

能源型企业在 2013 年初便无法获得免费配额，主要原因是能源企业是碳排放的 最重要来源，欧盟旨在通过提高碳排放成本的方式倒逼能源企业的绿色改革。

制造型企业获得的免费配额随时间递减，2013 年制造型企业可以免费获得其碳 排放配额的 80%；2020 年免费配额比例已下降至 30%。整体来看，为鼓励制造业发 展，欧盟整体对制造业采取了相对宽松的管理态度 2013-2020 年，航空公司将持续获 得全额免费配额。我们认为这一安排主要出于两方面考虑：一方面是航空公司的盈利 能力稳定性较差；另一方面是避免空客在与波音的竞争过程中丧失竞争优势。

上述分配机制可以使得欧盟在追求减排目标的同时保护国际竞争产业免受碳中 和的影响。2013-2020 年间，拍卖配额约占总量的 57％，其余配额可免费分配。2021- 2030 年间，拍卖的配额份额保持不变。此外，ETS 还规定，成员国通过 ETS 交易获 得碳权拍卖收入后，必须将收入的 50％以上用于与气候和能源有关的投资。根据欧 盟最新统计数据，2013-2019 年间约有 78％的收入被企业用于与气候和能源相关的目 的。

三是是欧盟 ETS 在交易过程中可与国际接轨，这一机制主要与《京都议定书》 和《巴黎协定》挂钩。一方面是清洁发展机制（Clean Development Mechanism），如 果加入协定的工业化国家在发展中国家投资节能减排项目就可以在本国获得额外的 碳排放配额。另一方面是联合实施机制（Joint Implementation），如果工业化国家为其 他工业化国家的节能减排项目支付运营费用也可以在本国获得额外的排放配额。

四是公司的碳排放量必须保持在其自有配额以内，一旦超过配额将被处以高额 罚款。如果一家公司自发减少排放量，既可以保留多余的配额以满足其未来的需求， 也可以将其出售给另一家缺乏配额的公司。此外，欧盟为了保障碳市场运作的有效性， 还采取市场稳定储备机制（Market Stability Reserve）保障碳价稳定。伴随技术进步或 金融危机导致经济萎缩时，碳配额往往出现盈余，例如 2018 年和 2019 年欧盟便出 现了 16.5 亿吨和 13.9 亿吨的配额盈余，在此情况下碳配额的过剩可能压低碳价并使 得 ETS 的动态调节功能失效。欧盟为了避免这一情况的发生，会在市场稳定储备机 制的作用下将原定的碳配额拍卖计划后移，通过减少配额供给的方式调控并稳定碳 价。伴随近年来碳中和的逐步推进以及欧盟的调控，碳配额价格逐渐上涨，强劲的碳 价在极大程度上促进了企业对清洁低碳技术的投资。

3.3. 监管框架之外，欧洲还为重点行业和特殊区域定制减排方案

除了上述整体监管框架以外，欧盟还对个别重点行业和重点区域提出量身定做 的监管要求。

行业方面，例如交通运输领域，交通运输的碳排放量在欧洲的排放总量中占比近 25%。为了实现碳中和，《欧洲绿色协议》提出到 2050 年将交通运输排放量减少 90％， 鉴于减排要求较高，欧洲也对这一领域的碳排放管理作出单独的限制性规定。首先， 欧盟在交通运输领域的碳排放管理中设定三个优先方向，分别是通过充分利用数字 技术和科学定价提高运输系统的效率、加快部署低碳的替代能源并消除运输电气化 的障碍、尽快转向零排放汽车。其次是为交通运输行业设立独立的考核标准。例如为 不同运输品种设置独立的考核标准。航空领域，又需遵守 ETS 的专门规定（如上文 所述）。

地区方面，一些国家或地区相对较为依赖碳密集型产业或煤炭开采，欧盟针对此 类具有区域特色的国家制定专门的减排方案。以煤炭密集区域为例，对于希腊和斯洛 伐克等煤炭密集区域，欧盟于 2017 年启动国家工作队帮助此类区域进行技术改造。 此外，诸如斯洛文尼亚等工业转型区域也有定向支持措施。

4. 美国州政府的碳中和规划强于联邦层面，交易体系较为发达

4.1. 美国节能减排理念先进，但政治体系制约相关理念落实

4.1.1. 美国联邦层面规划节能减排起步较早，后续受制于两党理念差异推进较慢

美国在节能减排领域启动步伐较早，联邦政府层面早在 1963 年便签署《清洁空 气法案》并沿用至今，是美国温室气体排放控制法案的蓝本，该法案授权美国环境保 护署制定相关标准限值空气污染物排放。2003 年，二氧化碳被纳入污染物管理范围。 此后小布什于任期内先后签署《2005 年能源政策法案》和《2007 年能源独立和安全 法案》推进清洁能源使用。

奥巴马上任后，美国在碳气体减排领域取得重大进展。2009 年 12 月哥本哈根联 合国气候变化大会中，美国承诺到 2020 年将温室气体排放水平在 2005 年基础上减 少 17%，2025 年前减排 30%，2030 年前减排 42%。此后，奥巴马于 2013 年签署行 政命令《总统气候行动计划》，并正式明确美国的二氧化碳减排计划，命令在总量层 面重申美国将在 2020 年实现二氧化碳减排 17%的目标（2005 年的基础上）。虽然该 计划在特朗普任期内被取消，但拜登上任后将其计划重启生效。该计划除了总量层面 的约束外，还对实现路径提出了多项监管要求：

一是发展清洁能源，在联邦层面首次制定电力企业碳污染标准。二是建设低碳先 进的交通部门。三是节约能源提高能效。四是敦促联邦各级政府使用清洁能源减少联 邦政府建筑碳排放，确保到 2020 年联邦政府机构发电中清洁能源占比达到 20%。

此外，奥巴马还在 2015 年宣布《清洁能源计划》，要求电力行业在 2030 年的碳 排放比 2005 年减少 32%（同样被特朗普取消，目前尚未重启）。

拜登上任后签署《应对国内外气候危机》的行政命令，其中提出两点核心要求： 一是 2050 年实现碳中和；二是 2035 年实现电力行业的全面脱碳。这也是美国首次 以法律或行政文件的形式明确碳中和目标。后续预计拜登将进一步通过绿色基建法 案的推进以实现碳中和目标。

从美国过往的立法过程可以看出，两党对于碳中和的理念相差甚远。民主党通常 支持和推动环境议题，而共和党则倾向于认为环境立法会导致管制、失业问题，当局 政府对待气候变化的态度与执政者的风格息息相关。

4.1.2. 美国未能实现奥巴马时期的减排规划，预计拜登上任后减排将明显加速

目前美国温室气体排放量占全球的 11.84%。1962 年-1969 年，美国二氧化碳排 放量迅速增长，超过 40 亿吨；1970 年-1988 年，二氧化碳排放量增速放缓；1989 年 -2006 年排放量快速增加，1993 年达到 50 亿吨；2007 年达到 57.9 亿吨的峰值，此后 美国二氧化碳排放量逐渐减少，平均每年下降 1.3%。

根据当前进展，相较 2005 年，美国 2019 年碳气体减排率达 14%，2020 年可能 难以达到《总统气候行动计划》中 17%的减排规划（数据尚未披露）。预计拜登上任 后，迈向碳中和的步伐将明显加速。

4.2. 美国州政府层面有比联邦更为完善的约束，企业层面也有自发倡议

美国州政府层面在碳中和领域有着比联邦层面更为完善的约束，最典型的便是 加州政府。加州作为民主党阵营的传统基地，在践行碳中和过程中比联邦层面更为领 先，加州早在 2007 年便已牵头多个州发起西部气候倡议，作为区域间的碳权交易安 排。

加州早在 2006 年便通过州层面的《全球变暖解决方案法》，法案明确在 2050 年 时将将加州的碳排放规模压降到 1990 年的 20%。2007 年，加州政府和亚利桑那、华 盛顿等州联合发起西部气候倡议（WCI），这一协议类似于欧盟 ETS，也是一个区域 间的碳排放权约束和交易安排，现已涵盖美国 7 州以及加拿大四省。协议成员各自 执行独立的总量管控和排放交易计划，包括制定逐年减少的温室气体排放上限，定期 进行配额拍卖、储备和交易，以及排放抵消机制。加州碳排放总量与交易制度在 2012 年启动，通过“西部气候倡议”与加拿大魁北克省的碳交易系统相关联。不同于欧盟区 分 ETS 碳排放和非 ETS 碳排放，加州碳交易制度下覆盖的碳排放量占总额的 85%， 主要通过碳交易制度下的额度上限管理实现减排目标（关于加州碳交易机制将于下 文进行详述）。

加州州长布朗在 2018 年 9 月便正式签署命令，计划让加州在 2045 年实现碳中 和。为实现具体目标，加州政府提出了如下实现路径：一是支持交通运输的清洁转型， 在 2030 年将交通运输的石油消费量削减 45%；二是 2030 年加州拥有 500 万辆零碳 排放的汽车；三是要求加州发电设施到 2030 年之前实现所产电力 60%来自风力、太 阳能和其他可再生能源，逐步摒弃化石燃料发电，2045 年加州 100%使用清洁能源； 四是进一步完善州层面的碳权交易体系。

美国除了加州参与发起的 WCI 外，在州政府层面还有诸多减排协议，约束均比 联邦层面更为完善。诸如《中西部温室气体减排协定》（成员有明尼苏达、威斯康星、 伊利诺伊、爱荷华、密歇根、堪萨斯和加拿大的曼尼托巴省）；以及从 2009 年开始实 施的区域温室气体倡议（RGGI），覆盖对象仅涉及电力行业，现有成员美国 12 个州。

除了州政府层面的自发安排外，美国一些科技巨头和车企也自发制订碳中和目 标：例如亚马逊计划于 2040 年实现碳中和；通用汽车公司计划于 2035 年所出售的 新车均为新能源汽车，在 2040 年之前实现碳中和。

4.3. 州层面的碳交易较为活跃，具有较为成熟的交易机制

如上文所述，美国目前还没有联邦政府层面建立的碳交易市场，但州和区域发起 的碳权交易较为活跃，同样可以对限制温室气体排放、鼓励能源创新技术发挥显著作 用，并促进公共和私人投资进入清洁能源、能源效率和可持续的基础设施等领域。其 中最具影响力的是加州碳交易市场、区域温室气体倡议以及西部气候倡议等。我们以 最具代表性的加州碳交易市场为例分析这一机制如何实现减排目的：

从整体减排进程来看，州政府要求通过碳交易约束使得加州在 2020 年回到 1990 年温室气体的排放水平；2030 年在 1990 年基础上下降 40%；2050 年在 1990 年基础 上下降 80%。为此，州政府在年额度上限中采取逐年度配额递减的方式实现全加州 的减排目的。

交易对象上，加州碳交易市场不对排放企业的行业归属做明确区分，而是明确每 年排放 25000 吨以上的工业设施均纳入监管。从行业覆盖范围上来说，比欧盟的 ETS更为广泛。

不同行业的配额分配上，加州碳交易市场对电力、制造业和天然气设施的配额实 行免费分配制度，免费的配额将随着时间递减（例如免费配额由100%逐渐减少至50%， 而后减至 30%）。这一制度设计的主要目的是避免在碳减排推进初期为企业施加过于 沉重的财务负担。其中制造业的配额主要基于产出并定向奖励能源效率较高的企业， 避免低能耗企业获得低配额的不公正问题；电力行业的配额主要依据其获得的长期 电力采购合同进行分配；天然气企业的额度分配主要根据 2011 年的销售额。免费配 额外的企业均需参与拍卖方能获得排放权，拍卖按季度举行，最低价格水平逐年抬升， 抬升幅度为当前“CPI+5%”。

价格调控上，加州政府设立了配额价格抑制准备金制度。当市场碳价过高时，交 易所可以动用配额储备起到稳定价格的目的，但配额不得超过全年限额的 8%。2013- 2014 年、2015-2017 年、2018-2020 年的配额比例分别为 1%、4%和 7%。

配额拍卖收入上，加州政府将把碳拍卖收入存入该州的“温室气体减排基金”，然 后分配给各州机构实施进一步减少温室气体排放的计划。其中，法律要求将 35％的 收入用于环境不利和低收入社区。

4.4. 拜登绿色基建预计于 2022 财年落地，顶层设计或通过行政命令落地

整体来看，美国在州层面已经有个别较为完整的减排制度和碳交易体系，但还缺 乏在联邦层面的统一安排。伴随拜登的主政以及民主党将在未来 2 年内把控国会的 政治格局，2022 年有望落地加税和绿色基建的组合拳。

拜登计划在本年度公布名为《重建美好复苏计划》的基建计划。基建计划也是拜 登任前重点倡导的政策方向，虽然当前仍未公布计划具体细节，但预计最终的建设方 向和构成将与此前 4 年 2 万亿美元的基建方案一致，仍以新能源为主要建设领域， 此外可能还含有经济保障房、油井改造或替代计划等措施。

根据我们前期分析（详细请参考前期报告《拜登上任初期将如何践行财政承 诺？》），拜登的基建方案大概率需要以加税为其提供资金，而加税方案大概率将遭遇 民主党的反对，如欲落地大概率需动用财政调解。2021 年的财政调解额度已被用于 最新的财政刺激立法，因此最早需等待 2022 年财年可能落地新能源基建与加税的财政组合拳。

此外，拜登关于碳中和的其他理念较难通过立法的方式推进。主要原因是当前民 主党在参议院席位不足 60，无法在立法过程中绕过冗长辩论环节；而与联邦收支和 债务上限无关的立法又不得动用财政调解。在共和党认为环保规定可能导致失业等 问题的反对背景下，碳中和以及联邦层面的减排规划可能仍需通过行政命令或州政 府层面分头立法的方式推进。

5. 全球碳中和合作，是否会建立国际碳中和交易市场？

5.1. 我国建立全国或跨区域的碳权交易所是实现碳中和的重要条件

根据欧洲 ETS、美国加州碳交易等海外先进经验，我国建立全国或跨区域的碳权 交易所并在此基础上配套限额管理与交易制度是实现碳中和的重要条件。以下是欧 美碳权交易市场中可供我国借鉴的优秀管理经验，也是我国未来碳交易领域的潜在 发展方向：

一是根据本国的产业特性，选择适合纳入碳交易市场的行业。比如欧盟选择纳入 制造业、能源业与航空业；而加州碳交易市场则是选择几乎全部纳入。我国也可根据 国情选择部分行业优先纳入碳交易市场，对于剩余行业实现分区域或分行业的个性 化管理。

二是通过配额管理实现对极端价格的管理，防止碳市场丧失交易调节功能。一方 面是当碳配额由于特殊原因出现供给过剩时（比如疫情原因使得碳配额供给过剩）， 适当回调原定于当年供给的配额，防止价格过低；另一方面，当碳配额价格过高时增 加临时性配额，防止企业财务负担过重。

三是配额分配上，对于部分需要保护的行业根据实际情况给予免费配额；对于部 分能耗效率较高的企业给予奖励配额。前者可以定向保护某些行业，以部分低端制造 业为例，碳权管理可能增加其财务成本从而加速其产业转移趋势，在初期可以以免费 配额的方式给予适当保护，此后伴随经济发展的实际情况逐渐扣减或取消免费配额。 后者可以避免能耗效率高的企业碳权份额反而偏小的不公平格局，对其实施定向奖 励。

5.2. 全球范围内可能逐步建立国际碳中和交易市场

根据欧洲经验，碳市场在促进节能减排领域可以发挥重要作用。当前除了欧洲 ETS、美国的加州碳交易制度以外，中国、加拿大、日本、新西兰、韩国以及瑞士等国均在推进开发本国的碳权交易市场。

伴随碳中和在全球范围内的推进，我们认为未来可能会建立全球化的碳权交易 市场，从而进一步促进碳权在全球范围内的合理定价与分配。当前全球范围内已有部 分交易所实现互联，如加州碳交易通过 WCI 制度与加拿大魁北克碳交易互联。然而 各国目前碳交易所存在较大差异，较难一步到位建立全球范围、全行业的交易所。

一方面各国管理制度存在差异，尤其是在行业管理方面，各国交易所中纳入交易 对象的行业各不相同，难以在国际交易所统一的交易制度下运行。另一方面，鉴于各 国技术水平存在差异，各国碳交易所的交易价格也较为离散，如果在一刀切的交易制 度下运行，容易形成技术发达国家向技术落后国家“征税”的局面，不利于技术落后 国家的参与热情。为此，全球范围内可能率先建立某一行业的碳权交易市场作为尝试， 潜在的方向如能源行业，这也是全球碳交易所交易标的中的共性行业。国际交易所初 期可能以发达国家牵头、发展中国家自愿参与的方式开展。在此过程中，需要为碳配 额设计合理的跨国互认方式。